Реформа федеральных органов исполнительной власти началась в марте прошлого года. Одной из новых в ее рамках структур стала Федеральная служба по труду и занятости, в ведении которой находятся безусловно важные для экономики, а главное, для социального самочувствия людей вопросы, связанные с реализацией трудовых прав, содействием занятости, альтернативной гражданской службой, разрешением коллективных трудовых споров, миграцией. 29 марта состоялось Всероссийское совещание, на котором подводились итоги 2004 г., обсуждались планы на будущее. Чтобы составить представление о динамике показателей и характере процессов, которыми управляет Роструд, достаточно обратиться к статистике, представленной на с.4. Честно говоря, такой способ "введения в контекст" уважаемых читателей "ЧТ", показался нам оптимальным, поскольку позволил выстроить беседу с Максимом ТОПИЛИНЫМ, руководителем Федеральной службы по труду и занятости, в "проблемном", а не отчетном ключе.

Трехзвенная структура "министерство - службы - агентства" действует. Как бы вы оценили процесс встраивания в нее Роструда?

Говорить, что все позиции проработаны, безусловно, рано. Еще нет части необходимых документов, до кон­ца не отрегулировано взаимодействие между мини­стерством, службами, агентствами, хотя типовой его регламент существует. Однако жизнь много сложнее, поэтому все раз и навсегда "разложить по полкам", по-видимому, не­возможно.

Приведу хотя бы такой пример. Несмотря на то что за Рострудом закреплены функции по осуществлению надзора и контроля, работ­ники службы занятости занимаются подготовкой проектов норма­тивных документов. Естественно, в форме представления наработок по конкретным вопросам, а не в окончательном виде, что является прерогативой министерства, которое окончательно их оформляет, согласовывает с другими ведомствами и т.д. С моей точки зрения, это - один из способов поддержания профессионального уровня на­ших специалистов, глубоко знающих практику, способных форми­ровать своего рода ответы на вызовы реальности. Кроме того, не стоит забывать, что реализовывать будущие правовые акты придет­ся нам самим.

Вы спрашиваете, учитывает ли министерство наши предложения? В том, что касается вопросов, связанных с трудовым законодатель­ством, занятостью, альтернативной гражданской службой, миграци­ей, практически все, что мы предлагаем, находит отражение в его до­кументах.

Приоритетом в нашей работе остается выстраивание, по существу, "корпоративной системы", охватывающей направления деятельности инспекций труда, службы занятости и т.д. В ее рамки вписывается под­готовка и реализация программ, регламентов, нормативов, управле­ние финансами, организация сбора статистических данных. Посте­пенно все эти вроде бы разрозненные фрагменты укладываются в еди­ную "мозаику" обязанностей Роструда.

Первый год работы всегда нелегок - и для отдельного человека, и для организации Разница лишь в том, что работник, накап­ливая опыт, может ошибаться, а у гос­структуры права на ошибки нет. Что было самым трудным для "новорожденной" структуры, которой вы руководите?

Пожалуй, первые месяцы. Большинство людей, кото­рые работают сегодня в центральном аппарате нашей службы, - "выходцы" из Минтруда. А тогда, в апреле-мае 2004 г., люди, привыкшие к "одномерной" минис­терской структуре, примеряли на себя "трехмерную" конструкцию: трудно было понять, кто и чем будет за­ниматься, выбрать наилучший для себя вариант... Но все достаточно быстро "вошло в свои берега", несмотря на то что служба работает в режиме, если так можно выра­зиться, жесткой интенсификации.

Как известно, Роструд полностью унаследовал от Минтруда всю сеть территориальных органов. Но если, скажем, в финансовом депар­таменте Минтруда (общая численность персонала которого превыша­ла 900 человек), отслеживавшем финансовые потоки и бухгалтерскую отчетность в этой сети, работало около 90 человек, то в соответствую­щем подразделении нашей службы, выполняющем все те же обязан­ности, трудятся лишь 25 человек (при этом общая численность цент­рального аппарата Роструда - 210 человек).

Или кадровые вопросы. Прежде, например, руководителей центров занятости (а их 2127) назначали департаменты на местах. Сейчас, ког­да приняты новые документы, это стало нашей обязанностью. Кадро­вое подразделение Роструда (5 человек) занимается теперь всеми вопросами, связанными с назначением и увольнением руководителей органов, входящих в подотчетную нам сеть. Замечу, мы стараемся ори­ентироваться на кадровый резерв наших ЦЗ, а не на сторонних канди­датов

Чрезвычайно важно, что в процессе реструктуризации наша служ­ба ни на день не прекращала работу. В отличие от многих других структур, которые пошли по пути серьезной реорганизации и даже ликвидации каких-то подразделений, мы сохранили все свои органы на местах (центры занятости, инспекции труда). Сложности были только с тем, чтобы вовремя оформить документы, несколько сократить численность (на 15%). При этом проблем с финансированием не возникало: вовремя выплачивалась зарплата сотрудникам, безработ­ные получали пособия. То есть в целом наша сеть прошла этап становления без потрясений.

Максим Анатольевич, коли вы коснулись те­мы занятости, то хотелось бы спросить вот о чем. Не превращается ли служба за­нятости в некую пассивную структуру? Ведь средств на активную политику из бюджета выделяется немного, особенно ес­ли сравнивать с временами, когда сущест­вовал фонд занятости...

Вы правы. Но лишь отчасти. Убежден, ликвидация фон­да занятости на том этапе была правильным решением. Если взять все ассигнования на активную политику, скажем, в 2000 г. (последнем, когда действовал ФЗ), то более 40% бюджета на соответствующие программы (общественные работы, создание рабочих мест, прог­раммы для подростков, профобучение) доставалось Москве. Поэтому неудивительно, что этот регион постоянно лоббирует возвращение к прежней системе финансирования, несмотря на практически полное отсутствие в столице безработицы.

То есть решение о переходе на бюджетное финансирование было абсолютно верным. Другое дело, что, может быть, стоило делать все несколько осторожнее. Если же рассматривать вариант сохранения фонда, то в любом случае следовало бы перейти на другой механизм перераспределения и т.д.

Во всяком случае, прошедшие пять лет научили службу занятости работать с финансовыми ресурсами, казначейством, готовить нор­мальные документы, грамотные обоснования. Нынешний порядок позволил добиться прозрачности расходов. Конечно, проблем хватает, случаются и ошибки, которые нужно научиться не повторять. На мой взгляд, очень важно, что мы избавились от таких непродуктивных программ, как создание рабочих мест. Последствия ее существования до сих пор ощущаются - чрезвычайно сложно решить проблему долгов с теми структурами, в которые мы вкладывали деньги. Вы посмотрите, что делалось: строились какие-то пирожковые, булочные и т.п. Факти­чески на фонд занятости перекладывались обязанности, относящиеся к компетенции регионов. Создание рабочих мест - дело работодате­лей, которым должны помогать местные власти. У нас совершенно другие задачи.

Отказавшись от фонда занятости, наша страна вновь выбрала свой особый путь, вернее особую тропинку?

Действительно, в подавляющем большинстве госу­дарств имеются фонды занятости, формируемые по страховому принципу. Конструкции, безусловно, раз­нятся. Есть страны, в которых выплата пособий осуществляется в рамках страховой модели, а активные программы - из бюд­жетных средств. Где-то их финансируют или софинансируют муници­палитеты, где-то за счет страховки реализуются вообще все програм­мы - и социальные, и активные. Короче, спектр вариантов очень ши­рок, однако почти везде присутствует страховой принцип формирова­ния финансовых ресурсов для осуществления политики занятости.

Что касается нас, то, на мой взгляд, в какой-то момент мы обяза­тельно вернемся, но не к фонду занятости, а к страховому принципу защиты от безработицы.

А где в таком случае будут аккумулиро­ваться страховые взносы?

Об этом говорить пока рано. Каков опыт постсоциа­листических стран? Во многих из них существует еди­ный фонд всех страховых выплат (и пенсионных, и от безработицы, и от несчастных случаев). Однако в этом случае возни­кают достаточно высокие риски.

С чем столкнулись, например, многие страны бывшего соцлагеря? Вскоре после объединения фондов у них появились серьезные проб­лемы с выплатой пенсий (нечто подобное было и у нас в 1996-1997 гг.). В интересах нормализации положения приоритетом для объединен­ной структуры стали пенсионные выплаты, естественно, в ущерб фи­нансированию общественных работ, переподготовки безработных и т.д. Хотел бы подчеркнуть, что это отнюдь не опровергает значимости страхования, а всего лишь подтверждает необходимость продуманно­го подхода к консолидации страховых средств.

Для нашей страны в условиях, когда государство снижает налого­вую нагрузку на работодателя, введение дополнительного страхового платежа, по-видимому, - неблизкая задача. Однако мы серьезно обду­мываем вопрос о том, чтобы сам работник из своего заработка в обя­зательном порядке платил часть страхового тарифа.

Экономика - сложнейшая система, в кото­рой все сегменты, субъекты и категории нерасторжимо связаны. Что означает не­выплата зарплаты как экономическое яв­ление? Почему МРОТ нельзя одномоментно подтянуть до ПМ?

В 90-х годах невыплата зарплаты была реакцией рабо­тодателей на неэффективную занятость. Отчасти эти долги "смикшировали" ситуацию с безработицей: ее уровень абсолютно не соответствовал той степени спада производства, который мы пережили.

Абстрактно рассуждать о повышении минималь­ной зарплаты до прожиточного минимума можно сколько угодно, но если ответственно подходить к этой теме, то нель­зя не задаться вопросом, а что мы будем делать с теми, кто останется без работы.

С 1 мая следующего года минимальная зарплата составит 1100 руб. Это повлияет на рынок? Разумеется, потому что некоторые работода­тели не выдержат даже этой величины. Профсоюзы, отстаивающие идею быстрого выравнивания МРОТ и ПМ, призывающие к искорене­нию безработицы, не учитывают, что размер минимальной зарплаты (например, 3 тыс. руб.) сразу же превратится в серьезный барьер для организации новых рабочих мест. Потому что гораздо больше работо­дателей могут создать и поддерживать рабочее место за 600 руб., неже­ли за 3 тыс.

То, что зарплата будет повышаться, нет никаких сомнений. Но при этом следует помнить об опасности резких движений...

Постсоциалистические страны предпочли шоковую терапию для рынка труда. Кстати, безработица во многих из них продолжает оста­ваться очень высокой. Но у них другая минимальная зарплата, по-друго­му складывались отношения между бизнесом и государством. Мы же пошли по пути накопления долгов по зарплате и только сейчас из них выбираемся. Оборотная сторона такого выбора - серьезные проблемы с кадровым потенциалом на предприятиях. Почему? В условиях задолжен­ности по зарплате уходили именно те, кто мог уйти, - наиболее квалифи­цированные специалисты, способные адаптироваться к новой среде.

Я уже не раз высказывал точку зрения, суть которой в том, что на­ша страна не переболела настоящей безработицей. Такой, какую испы­тали в первой половине XX в. многие страны. Пережитый обществом стресс, быть может, сохранился в "генетической памяти" этих госу­дарств: недаром тема занятости остается приоритетной в социально-экономической политике, например, Евросоюза.

Конечно, мою позицию ни в коем случае не стоит трактовать как призыв к высокой безработице, чтобы потом извлекать из этого уроки. У нас накоплен немалый опыт развития рынка труда. Однако есть вещи, на которые мы напрямую повлиять не можем. Скажем, очевидна зависимость между эффективностью деятельности центров занятости и ка­чественностью банка вакансий. Основной фактор, ее определяющий, - уровень зарплаты. Без налаживания взаимодействия с объединениями работодателей, негосударственными структурами, действующими на рынке труда, добиться изменения этого параметра невозможно.

Какова ситуация с задолженностью по зарплате? Чем вызвана приостановка в ее снижении в первые месяцы 2005 г.? Предпо­лагается ли усиление уголовной ответ­ственности работодателей за невыплату зарплаты?

По состоянию на 1 января 2005 г. суммарная задолжен­ность по заработной плате составила 12,2 млрд. руб. (5% месячного ФОТ), снизившись на 50% по сравне­нию с показателем на 1 января 2004 г. (11,5% ФОТ). Ос­новная сумма долгов по зарплате сложилась из-за от­сутствия у организаций собственных средств - 92% об­щей суммы задолженности. В общей численности работников, несвоевременно получающих зарплату, 45% - работники сельского хозяйства, 29% - промышленности, 16% - отраслей социаль­ной сферы.

На 1 апреля текущего года долги по зарплате несколько возросли - до 12,8 млн. руб. Объясняется это обычной для начала года ситуацией. Вся предыдущая статистика подтверждает: первые два-три месяца за­долженность во внебюджетном секторе нарастает. Это связано с зак­лючением договоров, нерабочими днями и др. Скажем, если предпри­ятие работает в рамках оборонного заказа, его финансовое положе­ние зависит и от бюджетного процесса. Пока бюджет формируется, пока соответствующие заказы доводятся до заказчиков, может возник­нуть задержка с выплатами. Думаю, снижение долгов начнется уже в апреле.

Самые большие неприятности с предприятиями-банкротами: по нашим оценкам, 20-30% общей задолженности - это их безнадежные долги. Ситуацию, связанную с банкротами, очень важно "разрулить", чтобы довести дело до логического завершения и нормально контро­лировать процесс на предприятиях, имеющих текущую задолженность.

Проблему долгов по зарплате, которую удалось из категории полити­ческой перевести в ранг точечной, мы хотим решить окончательно. Но надо иметь в виду и то, что зачастую работодатель сознательно создает такую задолженность. Вспомните: в конце 90-х годов это был самый "де­шевый" способ увольнения. Ведь при сокращении численности сред­нюю зарплату надо платить три месяца, а на Севере - все шесть месяцев.

Одним из способов борьбы с задолженностью по заработной плате могло бы стать введение более гибких инструментов увольнения, что­бы работодатель не выдавливал работников, а проводил взвешенную, объективно обусловленную кадровую политику. Что я имею в виду? Как известно, работодатель обязан три месяца выплачивать среднюю зарплату высвобожденному по сокращению численности. Если человек встал на учет в ЦЗ, в течение этого периода пособие по безработице ему не выдается. Быть может, стоит платить его с первого дня постанов­ки на учет? Расходы бюджета от этого не возрастут, потому что мы просто сдвигаем период выплаты. Государство ничего не потеряет, но зато ситуация станет прозрачной. В конце-концов важно, чтобы чело­век получал деньги... Правда, к сожалению, пособие меньше, чем сред­ний заработок. Так, давайте думать, как эту проблему решить. Работо­датель все равно будет стремиться уйти от этих выплат, толкая людей на увольнение через долги по зарплате или какими-то другими способа­ми. Если мы хотим получить прозрачные отношения, ограничителей при увольнении и приеме на работу должно быть как можно меньше.

По поводу усиления уголовной ответственности за невыплату зара­ботной платы могу лишь сказать, что соответствующий законопроект сейчас обсуждается на Российской трехсторонней комиссии.

Новым направлением работы Роструда стала организация альтернативной граж­данской службы. Любое ли рабочее место может быть признано годным для прохож­дения АТС?

В принципе да. При условии, что рабочее место соот­ветствует определенным требованиям: молодого чело­века не направят туда, где работодатель не платит зарплату, где условия труда вредные и т.п. Из тех, кто старше 20, многие имеют среднее профессиональное образование, и им мы подыскиваем работу, отвечающую их возможностям. Поскольку все это проходит через ЦЗ (предста­вители которых участвуют в работе призывных комиссий), как прави­ло, ребят тестируют. Это помогает специалистам ЦЗ понять, где чело­века лучше, если можно так выразиться, использовать. На рабочем месте он получает установленную зарплату.

Процесс, связанный с АТС, как бы "встречный": с одной стороны, призывники подают заявления на замену службы в армии альтернативной, если имеется положительное решение, им подыскиваются рабочие места; с другой стороны, работодатели заявляют свои вакансии в орга­ны исполнительной власти регионов или в федеральные структуры.

Другое дело, что есть ограничения по составу участников этого процесса. Допустим, муниципальная больница не может к нему подключиться, поскольку она не подведомственна ни федеральным органам власти, ни органам исполнительной власти субъекта РФ. Ког­да принимался закон об АТС, сторонники правых партий и правоза­щитные организации отстаивали позицию о подключении муници­пальных организаций к модели АГС. Проблема здесь в том, что по требованию Минобороны должен соблюдаться принцип экстерриториальности. Это означает, что 70% участников АГС должны служить на других территориях. Соответственно, распределять "альтернативщиков" можно лишь централизованно. А контролировать и обеспечивать заявки от муниципалитетов не то, что сложно, просто правовое поле местного самоуправления слабее проработано, нежели федеральное. Тем не менее мы сейчас обсуждаем с Министерством обороны вопрос о привлечении муниципалитетов к организации АГС: если вдруг резко возрастет количество "альтернативщиков", разумнее было бы иметь гораздо больший пакет рабочих мест, чем нынешний, ограни­ченный уровнем субъектов Федерации.

Можно ли говорить, что система урегули­рования трудовых споров приняла закон­ченную форму?

В этой сфере существует очень непростая проблема, свя­занная с легитимностью сторон. Помните попытку бюд­жетников объявить забастовку осенью прошлого года, когда они требовали повышения заработной платы? Так вот в процессе переговоров с ними, хотя, по существу, называть их пере­говорами нельзя, выявилось, что фактически отсутствует сторона, с кото­рой профсоюзы могут вести диалог. Неправильность подобных акций состоит в том, что забастовка - это некий выход коллективного спора. А с кем спорить бюджетникам? Кто для них сторона работодателя?

Почему так сложилось? Потому что бюджетная сфера "поделена" между федеральным и региональным уровнями. Скажем, сегодня профсоюз работников здравоохранения не может определиться, с кем заключать тарифное соглашение. В аналогичном положении находят­ся и другие бюджетники. Очевидно, что здесь имеется значительный правовой вакуум, который нужно ликвидировать. Для этого необходи­мо дорабатывать юридическую базу.

Что касается органов по урегулированию коллективных трудовых споров, то, к сожалению, они нам достались в несколько "ущербном" состоянии - всего девять территориальных подразделений, в каждом из которых работают по два человека. Сейчас обдумываем, что с ними делать. Вариантов немного: либо фактически заново выстраивать эту систему, либо передавать решение данных вопросов на места.

Марина Баринова.